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Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern 2. Senat, Urteil vom 28.11.2018, 2 K 18/14

Art 7 Abs 4 GG, § 127 Abs 2 SchulG MV, § 131 Nr 5 SchulG MV, § 129 SchulG MV, § 130 SchulG MV

Tenor

Das Verfahren der Antragsteller zu 1., 2., 4. und 7 wird eingestellt.

Die Anträge werden abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu jeweils einem Siebtel.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleitung in Höhe der vom Gericht festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Teil-Wirksamkeit der „Ersten Verordnung zur Änderung der Privatschulverordnung“ vom 28.08.2013 (GVOBI. M-V 2013/540).

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Die Antragsteller sind Stiftungen, Vereine sowie eine Gesellschaft die Träger von Schulen im Land Mecklenburg-Vorpommern sind. Sie erhielten vor Erlass der angegriffenen Verordnung Finanzhilfen des Landes Mecklenburg-Vorpommern in unterschiedlicher Höhe. Sie haben für das Schuljahr 2013/2014 Finanzhilfen beantragt, die auf der Grundlage der streitbefangenen Verordnung durch Bescheid gewährt wurden. Diese Finanzhilfen fielen bei den Antragstellern zunächst für einzelne Schulen niedriger aus als wenn auf der Grundlage der Privatschulverordnung vor Erlass der Änderungsverordnung entschieden worden wäre. Im Einzelnen ergaben sich Abweichungen zwischen knapp 39.000 € und knapp 89.000 €.

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Die angegriffene Änderungsverordnung beruht nach ihrer Begründung auf der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern zum SchuIG M-V 1996 (Urteil vom 23.08.2012 - 2 L 44/09 und Urteil vom 25.09.2012 - 2 L 73/09), wonach der Betrag der Finanzhilfe nicht höher sein darf als der für die jeweilige Schule geltende prozentuale Anteil an den tatsächlichen Personalausgaben dieser Schule. In der Begründung heißt es weiter, aufgrund des Gebotes des sparsamen Umgangs mit Haushaltsmitteln sei diese Rechtsprechung umzusetzen. Diesem Ziel diene die Änderungsverordnung. In der Anhörung zur Änderungsverordnung hat der Datenschutzbeauftragte des Landes (nur) Bedenken gegen die Speicherung der durch die Änderungsverordnung erhobenen personenbezogenen Daten der Schüler und Lehrer erhoben.

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Die Änderungsverordnung wurde am 29.08.2013 durch Veröffentlichung bekannt gemacht.

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Die Antragsteller haben am 27.06.2014 Normenkontrollanträge gestellt. Sie sind der Auffassung, die der angegriffenen Änderungsverordnung zugrunde liegende Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern sei fehlerhaft. Sie entspreche weder dem Wortlaut noch der Systematik und Zielsetzung der einschlägigen Vorschriften des 11. Teils des SchuIG M-V 1996 und des dort geregelten Berechnungsmodus. Die in den Urteilen vorgenommene Gleichstellung der Finanzhilfe mit einer Subvention, wie sie im Wirtschaftsverwaltungsrecht vorkomme, verkenne die verfassungsrechtliche Grundlage der Finanzhilfe aus Art. 7 Abs. 4 GG. Die in §§ 127 und 128 SchuIG M-V 1996 geregelten Finanzhilfen dienten der verfassungsrechtlich vorgegebenen Freiheitseingriffskompensation und seien nicht am Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Haushaltsmitteln zu messen. Im Übrigen beziehe sich die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts auf eine frühere und grundlegend andere Rechtslage, nachdem das geltende Privatschulfinanzierungsrecht mit Gesetz vom 16.02.2009 mit Wirkung zum 01.08.2010 vollständig neu geregelt worden sei.

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Das nunmehr geltende Recht definiere den Begriff der Kosten in § 127 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V 2009 nicht. Er sei mehrdeutig und nicht auf eine Auslagenerstattung reduzierbar. Der systematische Zusammenhang mit § 128 SchuIG M-V 2099 ergebe, dass die mit der Finanzhilfe angesprochenen Kosten diejenigen seien, die an öffentlichen Schulen entständen. Dies entspreche auch der historischen Auslegung der Norm, wie sie sich aus den Vorgängerregelungen ergebe. Aus der Entstehungsgeschichte der §§ 127,128 SchuIG M-V 2009 folge, dass immer ein Pauschalieren des Systems der Finanzhilfe gewollt gewesen sei, und dass die Finanzhilfe für die Privatschulen sich an die tatsächlichen Kosten der staatlichen Schulen anlehne. Die wesentlichen Einzelheiten der Berechnung der Finanzhilfe seien in § 128 SchuIG M-V 2009 abschließend geregelt worden.

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Die verfahrensrechtlichen Anforderungen der Änderungsverordnung an die Mitwirkung der Schulträger bei der Beantragung der Finanzhilfe widersprächen dem höherrangigem SchuIG M-V 2009 und seien in ihrer Gesamtheit unverhältnismäßig. Sie seien auch datenschutzrechtlich bedenklich. Die in der Änderungsverordnung angeordneten Sanktionen entbehrten einer gesetzlichen Grundlage.

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Schließlich verstoße die Änderungsverordnung auch gegen Art. 7 Abs. 4 GG. Insbesondere die nachträglich erfolgende Verwendungsprüfung mit der Möglichkeit der Rückforderung des die tatsächlichen Personalkosten übersteigenden Zuwendungsbetrages erlaube den Schulträgern keine verlässliche Finanzplanung mehr. Darüber hinaus könnten die Schulträger abweichende Schulkonzepte nicht mehr über die Finanzhilfen für die Personalkosten querfinanzieren. Dies führe zur Notwendigkeit erhöhter Schulgebühren und damit zu einer verfassungswidrigen Sonderung bei den Schülern nach deren finanziellen Möglichkeiten. Schließlich verstoße die Änderungsverordnung auch gegen den Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes, weil sie wesentliche Elemente der Finanzierung wie die Kappung der Abschlagszahlungen, die nachträgliche Überprüfung der Verwendung und die Widerrufsmöglichkeit regele, ohne dass sich dies aus dem SchuIG M-V 2009 ergebe.

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Die Antragsteller beantragen,

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Art. 1 Nr. 2 § 8 Abs. 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 3, Art. 1 Nr. 3 § 9 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2, Abs. 4 Sätze 4 und 5, Abs. 5 bis 9, Art. 1 Nr. 4 der Ersten Verordnung zur Änderung der Privatschulverordnung vom 28. August 2013 (Mitteilungsblatt BM 2013 Nr. 8 vom 29.08.2013 S. 210) für unwirksam zu erklären.

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Der Antragsgegner beantragt,

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die Anträge abzuweisen.

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Er hält die Anträge mangels Rechtsschutzbedürfnisses für unzulässig. Die angegriffene Änderungsverordnung sei nach Änderung des SchuIG M-V 2009 mit Wirkung zum 1. August 2014 rechtlich gegenstandslos und im Übrigen zwischenzeitlich aufgehoben. Auswirkungen auf die Finanzhilfe an die Antragsteller seien nicht belegt.

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Der Antrag sei auch unbegründet. Weder der Wortlaut des § 127 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M- V 2009 noch die systematische Auslegung ergäben, dass etwas anderes als ein Zuschuss zu den tatsächlichen Personalkosten der Lehrer gewollt gewesen sei. Die verfassungsrechtliche Institutsgarantie sei nicht verletzt. Durch die angegriffene Regelung würde sichergestellt, dass nur tatsächliche Kosten ersetzt würden. Ein darüber hinausgehende Anspruch auf staatliche Leistungen bestehe aber verfassungsrechtlich nicht. Es sei Aufgabe des Schulträgers ein Konzept zu erarbeiten, durch das er unter Berücksichtigung der staatlichen Aufwandsersatzleistungen die tatsächlichen Kosten finanzieren könne. Zu einer weitergehenden Finanzierung über die Sicherung des Existenzminimums hinaus sei der Staat nicht verpflichtet.

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In der mündlichen Verhandlung vom 25. April 2018 haben die Antragsteller zu 1, 2, 4 und 7 übereinstimmend mit dem Antragsgegner die Erledigung der Hauptsache erklärt.

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Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Das Verfahren der Antragsteller zu 1, 2, 4 und 7 ist aufgrund der übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten einzustellen.

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Die Anträge sind, soweit sie noch Gegenstand des Verfahrens sind, zulässig. Insbesondere besteht bei den Antragstellern zu 3, 5 und 6 das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil die angegriffene Änderungsverordnung ihnen gegenüber für das Schuljahr 2013/14 als Ermächtigungsgrundlage für die nicht in Bestandskraft erwachsenen Zuwendungsbescheide Rechtswirkungen hat.

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Die Anträge sind unbegründet. Die angegriffene Verordnung hält sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung des § 131 Nr. 5 SchuIG M-V 2009. Der angegriffenen Verordnung liegt ein Verständnis des Begriffs der Finanzhilfe zu Grunde, der mit § 127 Abs. 2

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Satz 1 SchuIG M-V 2009 übereinstimmt. Das Gesetz spricht von einer „Finanzhilfe zu den Kosten der Lehrer und des Personals mit sonderpädagogischer Aufgabenstellung“. Dieser Wortlaut spricht bereits für sich genommen für eine Beschränkung auf die tatsächlich entstandenen Kosten für dieses Personal. Dass weitere und andere Kosten zusätzlich ausgeglichen werden sollen, lässt sich dem Wortlaut der Norm nicht entnehmen. Die Bestimmung des § 127 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V 2009 nimmt auf die Kosten der Lehrer Bezug und macht dadurch deutlich, dass es um die konkreten Kosten der Lehrer an den Ersatzschulen geht. Die gegenteilige Argumentation der Antragsteller ist nicht auf den Wortlaut der konkreten Norm zugeschnitten und kann daher nicht überzeugen. Dass das Wort „Kosten“ in anderen Gesetzen einen anderen Bedeutungsinhalt haben kann, ist für die Wortlautauslegung der hier anzuwendenden Norm ohne rechtliche Bedeutung. Der Wortlaut als eine erste, wenn auch grundsätzlich überwindbare, Schranke der Auslegung spricht für eine Auslegung des Begriffs „Finanzhilfe“ begrenzt auf die den Ersatzschulen tatsächlich entstandenen Kosten für Lehrer und Personal mit sonderpädagogischer Aufgabenstellung.

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Auch die systematische Auslegung führt zu diesem Ergebnis. Zunächst ist auf den systematischen Zusammenhang zwischen § 127 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 1 SchuIG M-V 2009 hinzuweisen. Nach § 127 Abs. 1 SchuIG M-V 2009 ist der Träger für die personelle, materielle und finanzielle Sicherstellung einer Schule in freier Trägerschaft verantwortlich. Das Gesetz weist die Verantwortung für die Finanzierung des Betriebs einer Ersatzschule dem jeweiligen Träger der Schule zu. Damit wird deutlich, dass die staatliche Finanzhilfe nicht die Aufgabe hat, die finanzielle Sicherstellung des Schulbetriebes zu garantieren, sondern einen Zuschuss darstellt, ohne die grundsätzlich finanzielle Verantwortung des Schulträgers für den Schulbetrieb in Frage zu stellen. Der Träger muss für den gesamten Finanzierungsbedarf einstehen, d. h. für die tatsächlich entstandenen und aufzubringenden Kosten. Zu diesen erhält er nach den Bestimmungen des SchuIG M-V 2009 einen Zuschuss, Finanzhilfe genannt. Daraus erschließt sich, dass die Finanzhilfe nicht dazu führen darf, dass der Träger mehr als die von ihm zu tragenden tatsächlichen finanziellen Aufwendungen zur Verfügung hat, weil die staatliche Finanzhilfe nicht durch die tatsächlichen Kosten des Schulbetriebes begrenzt wird.

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Diese grundsätzliche Regelung in § 127 Abs. 1 SchuIG M-V 2009 wird konkretisiert durch § 127 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V 2009, die die Finanzhilfe an die Kosten der Lehrer und des Personals mit sonderpädagogischer Aufgabenstellung knüpft. Dass dies nicht die Lehrer und das Personal mit sonderpädagogischer Aufgabenstellung an staatlichen Schulen sind, folgt zum einen aus der Verknüpfung mit Abs. 1, der ausschließlich die Ersatzschulen betrifft und die Grundlagennorm für Abs. 2 Satz 1 ist, und zum anderen aus Abs. 2 Satz 2, der die Ersetzung der Gewährung der Finanzhilfe durch die Zuweisung von Lehrern ermöglicht. Würde die Finanzhilfe an die Kosten staatlicher Schulen anknüpfen, machte diese Bestimmung systematisch keinen Sinn, denn sie knüpft an die Vermeidung tatsächlicher Kosten der konkreten Ersatzschule für Lehrpersonal an und substituiert diese Kosten durch die Zuweisung eines Lehrers.

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Bei der systematischen Auslegung ist auch die Systematik der Privatschulfinanzierung im SchuIG M-V 2009 insgesamt in den Blick zu nehmen. Die Finanzhilfe nach § 127 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V 2009 ist nicht die einzige staatliche finanzielle Unterstützung der Träger privater Schulen. Weitere finanzielle Leistungen werden in den §§ 129 und 130 SchuIG M-V 2009 geregelt. Insbesondere § 129 SchuIG M-V 2009 betrifft staatliche Leistungen für Kosten, die durch den Schulbesuch der Schüler verursacht werden. Systematisch betrifft § 127 SchuIG M-V 2009 die Kosten eines bestimmten Personalbereiches der Privatschulen und ist keine Generalnorm für die staatlichen Leistungen an die Träger von Privatschulen. Die von den Antragstellern in § 127 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V 2009 gesehene gesetzlich vorgesehene Möglichkeit der Quersubventionierung sämtlicher Kosten des Schulbetriebes lässt sich aus diesen Gründen nicht aus der Norm ableiten.

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Die Argumentation der Antragsteller, die in § 128 SchuIG M-V 2009 geregelte Berechnung der Personalausgabenzuschüsse sei bei der Auslegung des Begriffs der Finanzhilfe in § 127 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V 2009 heranzuziehen und aus den Berechnungsvorschriften des § 128 SchuIG M-V 2009 ergebe sich, dass die Kosten für Lehrpersonal an staatlichen Schulen die Finanzhilfe bestimmten, überzeugt nicht. Die Voraussetzungen der Finanzhilfe, die zugleich auch den abstrakten Umfang derselben ergeben, sind in § 127 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V 2009 geregelt. Nur die Grundlagen und die Technik der Berechnung ergeben sich aus § 128 SchuIG M-V 2009. Das zwingt nicht zu der Überlegung, dass die Voraussetzungen der Finanzhilfe identisch sind mit den Voraussetzungen ihrer Berechnung ere von ihrem maximalen Umfang rechtlich getrennt und dienen nur der gewollten pauschalierten Berechnung, die eine eigenständige Begrenzung der Finanzhilfe bewirken soll. Dies ergibt sich auch aus dem Wortlaut der amtlichen Überschrift des § 128 Abs. 1 SchuIG M-V 2009, die lautet „Grundlagen und Höhe der Zuschussberechnung“.

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Soweit die Antragsteller auf die Entstehungsgeschichte der §§ 127f. SchuIG M-V 2009 zur Begründung ihrer Anträge verweisen, führt auch dies nicht zum Erfolg. Selbst wenn diese Vorschriften an die früheren Regelungen zur Ersatzschulfinanzierung anknüpfen und das in der Verwaltungspraxis zum Ausdruck gekommene Verständnis dieser Vorschriften weiterführen wollten, steht dem die - verfassungsrechtlich unbedenkliche - gegenteilige Auslegung der Vorgängerbestimmungen durch das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern in seinen Urteilen vom 23.08.2012 - 2 L 44/09 und 25.09.2012 - 2 L 73/09 entgegen. Diese Entscheidungen mögen die Antragsteller für falsch halten und auch für den Antragsgegner überraschend gewesen sein, doch ergeben sich aus dem Vortrag der Antragsteller keine den Senat überzeugenden Gründe, von dieser Rechtsprechung, die zur im Wortlaut mit § 127 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V 2009 und im systematischen Zusammenhang mit § 127 Abs. 1 SchuIG 2009 identischen Regelung des § 127 Abs. 2 Satz 1 SchuIG 1996 ergangen ist, abzuweichen.

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Auch die konkret auf die angegriffenen Einzelbestimmungen der Änderungsverordnung bezogenen Angriffe der Antragsteller verhelfen den Anträgen nicht zum Erfolg. Die Bestimmungen ziehen die aus Sicht des Verordnungsgebers notwendigen Konsequenzen aus der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern zum Begriff der Finanzhilfe. Dass diese Regelungen sich außerhalb des so verstandenen Systems der Finanzhilfe für Ersatzschulen bewegen, ergibt sich aus dem Vortrag der Antragsteller nicht. Vielmehr hat sich der Verordnungsgeber erkennbar bemüht, diese Vorgaben für die Ebene des Verwaltungsvollzuges fruchtbar zu machen und in ein Nachweis-, Be- und Abrechnungssystem zu fassen, durch das mit möglichst großer Genauigkeit die tatsächlichen Kosten für das in § 127 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V 2009 genannte Personal erfasst und berechnet werden können. Einen rechtlich beachtlichen - Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vermag der Senat nicht zu erkennen. Die Praktikabilität dieses Systems ist nicht Gegenstand der rechtlichen Betrachtung.

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Der Senat kann keine Verletzung des Grundsatzes des Vorbehaltes des Gesetzes feststellen. Die angegriffenen Bestimmungen der Änderungsverordnung halten sich im Rahmen des § 131 Nr. 5 SchuIG M-V 2009.

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Die Bestimmung ermächtigt den Verordnungsgeber, nähere Bestimmungen unter anderem über die Höhe, die Ermittlung und das Verfahren der Finanzhilfe für Ersatzschulen zu erlassen. Die angegriffenen Normen halten sich in diesem Rahmen. Sie enthalten Detailregelungen über das Verfahren zur Ermittlung der Finanzhilfe, ohne dass erkennbar ist, dass sie über die gesetzliche Regelung hinaus Wesentliches selbst bestimmen. Die Detailfreudigkeit der Regelungen mag in der Praxis Schwierigkeiten aufwerfen, doch verletzt dies nicht den Vorbehalt des Gesetzes. Vielmehr dient die Verordnungsermächtigung gerade dem Zweck, den Gesetzgeber von solchen Detailregelungen zu entlasten, und dem Verordnungsgeber die Befugnis einzuräumen im gesetzlich vorgegebenen Rahmen die Details des Verfahrens sachorientiert zu regeln. Dass einzelne Bestimmungen oder das Regelungsgeflecht insgesamt den gesetzlichen Rahmen verlassen, vermag der Senat auch auf der Grundlage des antragstellerischen Vorbringens nicht zu erkennen. Das gilt auch für die Bestimmung des § 9 Abs. 4 Satz 4 Änderungsverordnung, der eine Kürzung der Finanzhilfe auf 70% des sich aus § 128 Abs. 3 Satz 3 des SchuIG M-V 2009 ergebenden Betrages bestimmt, wenn die nach § 8 Abs. 1 bis 3 der Änderungsverordnung erforderlichen Angaben nicht fristgerecht getätigt oder bei Anforderung nicht fristgerecht nachgewiesen werden. Auch diese Kürzungsbestimmung hält sich noch in der Ermächtigungsgrundlage des § 131 Nr. 4 SchuIG 2009, wonach die Verordnung Bestimmungen über die Höhe der Finanzhilfe enthalten darf. Damit ermächtigt der Gesetzgeber den Verordnungsgeber, nicht nur das Verfahren zur Berechnung der Finanzhilfe bei Vorliegen aller erforderlichen Unterlagen zu regeln, sondern auch Sanktionsregelungen zu treffen, wenn die erforderlichen Unterlagen nicht ordnungsgemäß vorgelegt werden.

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Der Senat sieht auch keine durch die angegriffenen Normen begründeten datenschutzrechtlichen Verstöße. Eine rechtlich möglicherweise bedenkliche Speicherung personenbezogener Daten des Lehrpersonals ist in den angegriffenen Bestimmungen nicht angeordnet worden. Die mit der Ermittlung der tatsächlichen Kosten verbundene Datenerhebung auch persönlicher Daten des Lehrpersonals ist in der gesetzlichen Regelung über die Höhe der Finanzhilfe selbst angelegt, weil ohne entsprechende Daten eine Ermittlung und Berechnung nicht erfolgen kann.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 173 Satz 1 VwGO, 708 ff. ZPO.

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Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.